图片源于：https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/issue-brief/canada-needs-an-economic-statecraft-strategy-to-address-its-vulnerabilities/
加拿大正面临来自中国和俄罗斯的经济威胁，这些国家瞄准了其关键产业和基础设施。
加拿大商会，该机构由顶级加拿大公司首席执行官组成，指出网络攻击、知识产权盗窃、中国对加拿大学术界的影响以及中国对贸易的武器化是加拿大全国最主要的经济威胁。
最近，一个新的意想不到的威胁来自美国，华盛顿宣布对所有加拿大商品征收25%的关税，唯有能源商品的关税为10%。
为了应对来自俄罗斯和中国的威胁，并减少对美国的贸易过度依赖，加拿大联邦政府需要整合经济力量，并制定经济国家战略，利用加拿大的经济工具来减轻这些经济威胁和脆弱性。
本文将涵盖以下主题并提供建议：
经济威胁对加拿大国家安全的影响。
意想不到的威胁：对美国贸易的过度依赖。
加拿大联邦政府缺乏经济力量的整合。
绘制加拿大的经济国家战略系统：制裁、出口管制、关税和投资审查。
经济威胁对加拿大国家安全的影响
加拿大的关键基础设施已成为国家赞助的网络攻击的目标。2023年，加拿大通讯安全局（CSE）——一个信号情报机构——表示，俄罗斯支持的黑客试图破坏加拿大的能源部门。
除了占加拿大全国国内生产总值（GDP）5%之外，能源部门还维持其他关键基础设施的正常运转。
CSE警告称，对加拿大管道和物理基础设施的威胁将持续至乌克兰战争结束，其目的是削弱加拿大对乌克兰的支持。
除了关键基础设施，加拿大公司在2021年因勒索软件攻击而损失约43亿加元。最近在2025年2月，俄罗斯黑客团体“海贝尔冰雹”被指控针对加拿大全国的能源和防御部门。
俄罗斯和其他敌对国家可能会继续针对加拿大的关键基础设施，并从加拿大企业那里勒索赎金。
知识产权盗窃
中国国家支持的知识产权盗窃行动使加拿大公司成为目标。2014年，一名中国国家支持的威胁行为者盗取了国家研究委员会私营部门合作伙伴的4万多份文件。
国家研究委员会是一个主要的政府机构，专注于科学和技术领域的研究与开发。
除了削弱加拿大公司之外，盗窃加国的知识产权，特别是对敏感技术的研究，构成了对加拿大国家安全的威胁。
中国对加拿大学术界的影响
敌对国家利用加拿大的学术部门推动自身的战略和军事能力。从2018年到2023年，加拿大顶级大学与中国顶尖军事机构的科学家共同发表了240多篇关于量子密码、太空科学等前沿研究主题的联合论文。
2024年1月，加拿大联邦政府公布了对超过100个中国、俄罗斯和伊朗机构的国家安全威胁。除了点名特定机构，联邦政府还确认了“敏感研究领域”。与被列为敏感主题的机构合作的大学或研究者将不再符合联邦拨款资格。
中国的贸易武器化
中国的贸易武器化削弱了加拿大人的经济福祉，并对加拿大关键基础设施的安全运作构成威胁。例如，在2019年至2020年期间，中国针对加拿大的油菜籽部门征收100%的关税，限制这些进口，导致加拿大农民损失超过23.5亿加元的出口和价格压力。
在2024年秋季经济声明中，加拿大财政部概述了增强加拿大经济安全的关键措施，其中包括计划对中国进口商品征收额外关税，以应对中国的不公平贸易行为。计划包括在2025年对太阳能产品和关键矿产以及在2026年对永久磁铁、天然石墨和半导体征收关税。
然而，华盛顿对加拿大和中国征收的25%的关税可能导致两国之间贸易关系的加深。加拿大在2024年向中国出口的原油创下了20亿加元的记录，占通过新扩建交易量最大的跨山管道的原油出口的一半。
与中国增加的贸易将增加加拿大对中国胁迫做法的暴露，而这将是美国对加拿大征收关税的直接后果。
意想不到的威胁：对美国贸易的过度依赖
一个新的意想不到的威胁随着特朗普政府威胁对所有加拿大商品征收25%的关税而浮出水面（唯有能源进口为10%的关税）。
美国是加拿大最大的出口市场，在2024年接收高达76%的加拿大出口。
在其原油贸易中，加拿大尤其依赖美国，将97.4%的原油运往美国。
在华盛顿宣布关税之前，加拿大已经开始通过管道开发全球市场的扩展。在2024年5月，加拿大成功扩建了跨山管道，这使得加拿大原油得以出口至亚洲。
加拿大正在重新恢复已被取消的能源东线及北方门户管道的谈判，前者将石油从艾伯塔省运往东部，加拿大的后者则将石油从艾伯塔运往不列颠哥伦比亚省以进行亚洲市场的出口。
除了石油贸易，加拿大在汽车制造业方面也严重依赖美国。除了原油出口，汽车是加拿大对美国出口的最大份额，在2024年的出口总额为507.6亿加元（727亿加元）。
在对所有加拿大商品征收的25%税收下，汽车行业预计将遭受打击，特别是因为零部件在最终组装之前会越过美国边界六到八次。
美国国会动用国际紧急经济权力法案对加拿大施加关税，称这一措施目的是抑制芬太尼流入美国。该措施使得美加关系陷入混乱，并可能导致两国之间的贸易战。
作为回应，加拿大可能会通过现有管道将石油运输至中国，并增加与中国的贸易。这可能增强加拿大的经济稳定，同时可能导致国防合作的挑战。
随着关税的实施，加拿大在加强核燃料和关键矿产供应链韧性方面可能面临挑战。2024年秋季经济声明中，加拿大概述了其经济安全的关键措施，这些措施很大程度上依赖于与美国的合作。
如果加拿大希望保持经济安全目标，将需要快速多样化其伙伴关系和供应来源。
最近加美贸易战的升级引发了对两个国家军事合作未来的质疑。除了是北约的成员外，美国和加拿大形成了名为北美空天防御司令部的双边指挥中心。NORAD的任务是通过监测任何空中和海洋威胁来捍卫北美空域。
NORAD位于科罗拉多州的彼得森太空军基地设立，设有美国指挥官和加拿大副指挥官，双方的工作人员并肩工作。
NORAD的资金历史上分为美国（60%）和加拿大（40%）。然而，美国国防部（DoD）并没有专门分配NORAD的资金，也不为其采购武器或技术，尽管NORAD在部署时会使用美国的军事系统。
美国国会认识到需要拨款以现代化NORAD的监视系统，在2023年2月的中国间谍气球事件后，NORAD的能力面临挑战。
2024年3月，加拿大总理马克·卡尼宣布，加拿大与澳大利亚签署了一项42亿加元的协议，以开发用于检测北极威胁的先进雷达，预计该雷达将在2029年前交货并在NORAD下部署。
加拿大军事官员表示，美国军方支持该协议，显示出经济关系的恶化尚未对防御合作产生影响。
然而，卡尼总理也对与美国洛克希德·马丁公司购买F-35战斗机进行了审查，指出对美国的安全过度依赖。
在与洛克希德·马丁的132.9亿加元合同下，加拿大原计划从该公司购买88架战斗机。尽管如此，加拿大国防部将购买最初的16架战斗机以满足合同的法律要求，但加拿大正积极寻找替代供应商。
随着贸易战的持续，加拿大可能会加强与欧洲和其他志同道合国家的防务合作，而这可能会影响美国国防工业和美加之间的防务合作。
缺乏经济力量整合的加拿大联邦政府
加拿大拥有一系列经济工具和经济实力的来源，以应对新兴经济威胁并减轻脆弱性；然而，目前它缺乏经济力量的整合。
与美国不同的是，美国联邦政府几乎可以规制所有经济活动，而根据1867年的《宪法法案》，省份对其“财产和公民权利”拥有控制权，包括自然资源。
1982年附加的第92A条进一步加强了省份对其自然资源的控制。
与此同时，联邦政府控制着国际贸易事务，包括贸易控制。但是，当涉及到与省份资源相关的国际贸易问题时，省与联邦之间的紧张关系和分歧常常会显露出来。
当美国在2025年3月宣布25%的关税时，加拿大联邦政府与艾伯塔省的反应各异，此问题也显现无遗。
加拿大对美国的主要杠杆是石油出口。美国中西部的炼油厂主要以加拿大的重质原油为主，相应地调整了其炼油的适应性。
自2010年以来，加拿大原油几乎占中西部所需的100%。
威胁增加对原油出口的关税可能是加拿大针对美国关税的一种反击战略。
然而，艾伯塔省省长丹妮尔·史密斯表示，作为加拿大最大的石油生产省和向美国出口原油的最大省份，艾伯塔不会提高对美国油气出口的关税。
能够在危机期间作为一个国家发声的能力缺失是加拿大区域派系主义的直接后果，每个省都专注于各自的利益。
美国-墨西哥-加拿大（USMCA）贸易协定于2020年启动，可能也进一步削弱了加拿大联邦政府的经济权力。
USMCA第32.10条要求每个协定成员国在计划与非市场经济体谈判自由贸易协议时通知他国。
因此，如果加拿大签署与中国的自由贸易协议，美国和墨西哥可以对此协议进行审查，并可提前六个月通知退出USMCA。
五年后，加拿大学者指出这一条款会有效地将加拿大变成美国的附庸国，内部事务上仍有决策权，但在外交和安全政策决策上则必须依赖于更强大的国家。
五年后，USMCA使得加拿大处于一个困难境地，既被美国关税目标锁定，又与其他国家的贸易关系未能取得进展。
绘制加拿大的经济国家战略系统
为了保障加拿大的关键基础设施并利用自己的自然资源来塑造有利的外交政策结果，加拿大联邦政府拥有一系列经济工具，并能够在必要时设计新的工具。
加拿大的经济国家战略工具包与美国和欧盟的相似，包括制裁、出口管制、关税和投资审查。
加拿大已经对俄罗斯实施了金融制裁和出口管制，并与其七国集团（G7）盟友一道采取了措施。
它根据美国政策，对中国电动车征收关税，最近又创建了投资审查机构，以应对对敌对资本的关注。
金融制裁
与美国类似，加拿大维持对特定国家（如俄罗斯和伊朗）以及恐怖主义的主题制裁制度。
加拿大国际事务部（GAC）负责管理制裁，并维护《加拿大自主制裁清单》。
加拿大财政部和财政部并不参与制裁的设定、实施或执行，这一点与美国的财政部对制裁的主要管理不同。
加拿大议会通过了授权实施制裁的法案，包括《联合国法》、《特别经济措施法》和《腐败外籍官员的正义法》。
《联合国法》允许GAC实施联合国安全理事会制裁下的实体或个人制裁。当出现侵略行为或严重违国际和平行为时，若联合国安全理事会仍未能通过决议时，加拿大会根据《特别经济措施法》实施自主制裁；该法是加国主要实施自主制裁的法律，包括以国家为基础的制裁。它也用于使加拿大的制裁与盟友一致。例如，GAC根据《特别经济措施法》赋予的权力在2022年对俄罗斯实体和个人进行了指定。
与此同时，《腐败外籍官员的正义法》允许GAC对负责侵犯人权和重大腐败行为的个人实施制裁，类似于美国的《全球马格尼茨基人权问责法》，并由外国资产控制办公室进行管理。
一旦GAC将实体和个人加入制裁名单，加拿大金融机构将遵循规定，冻结指定实体的资产，暂停交易。
GAC与多个政府机构协调，以实施并使私营部门遵守制裁：
FINTRAC：加拿大的金融情报单位——金融交易和报告分析中心（FINTRAC）负责监测可疑金融活动，并收集来自金融机构的报告，报告可能与制裁规避相关的交易。FINTRAC是一个独立机构，向财政部长报告。
FINTRAC与美国金融情报单位——金融犯罪执法网络（FinCEN）在涉及制裁逃避的情况下密切合作，尤其是在涉及美国金融体系的案件上。
例如，FinCEN和FINTRAC都监测并共享涉及俄罗斯制裁逃避的金融信息，并协调发布针对金融部门的建议和警示。
OSFI：金融机构的监管机构办公室负责向金融机构发出遵从的指示，并指示银行冻结被制裁个人和实体的资产。
一旦OSFI通知RCMP有关可疑活动，RCMP会调查资金是否与制裁逃避或其他金融犯罪有关。若发现违反制裁的证据，则会根据《刑法》和《反洗钱法》获得法庭命令扣押资产。
CBSA：加拿大边境服务局负责阻止被制裁个人入境加拿大。CBSA还会通知OSFI有关其尝试通过边境穿越现金或黄金。
这四个机构与GAC及彼此之间紧密合作，负责制裁的实施。GAC设定制裁政策，FINTRAC分析金融情报并共享可疑活动报告以支持执法调查，OSFI在银行中实施合规，RCMP调查犯罪并扣押资产，CBSA阻止被制裁个人进入加拿大及通过边境转移资产。
虽然金融制裁是加拿大经济国家战略工具包的一部分，但加拿大制裁权力的影响范围并不如美国制裁广泛。
美元的主导地位和大多数美国银行的无处不在使美国有效地将被制裁的个人和实体从全球金融体系中切断。
加拿大制裁限于加国管辖内并影响与加国有金融联系的实体和个人，但不具备美国金融制裁的同等影响力。
然而，加拿大当局已经能够利用金融制裁支持G7盟国对俄罗斯的制裁。例如，在2022年12月，加拿大当局根据《特别经济措施法》下令冻结了由全球对冲基金总部位于开曼群岛的Citco银行持有的2600万加元，这笔资产是直接或间接属于被加拿大和其他G7盟国制裁的俄罗斯亿万富翁罗曼·阿布拉莫维奇的。
在2023年6月，加拿大当局在多伦多皮尔逊国际机场扣押了一架俄罗斯货运飞机，依据《特别经济措施法》进行。
出口管制
加拿大参与多个多边出口管制机制，包括瓦森纳协议、核供应国集团、导弹技术控制制度和澳大利亚集团。
当多边机制未能满足加拿大的外交政策需求时，加拿大依托其自主的出口管制清单，该清单由GAC根据《出口和进口许可证法》管理。
GAC下设的贸易管制局负责为出口管制清单（ECL）中列出的项目发放许可证和证书。
加拿大边境服务局在出口管制的执行中扮演重要角色。CBSA验证货物装运是否符合GAC签发的出口许可证。
它可以通过港口、机场和陆岸没收或拒绝违反GAC出口许可证的出口。CBSA会在出口商试图规避监管时将案例转交给皇家加拿大骑警（RCMP）进行起诉。
另外，FINTRAC监测可能与受控商品和技术的出口相关的金融交易。如果FINTRAC发现可疑交易，会将情报分享给GAC及其他相关当局。
加拿大利用出口管制权主要用于敏感技术的管理，但加拿大政治家和专家最近呼吁联邦政府根据美国关税对矿产出口施加限制。
美国高度依赖加拿大的矿产，包括铀、铝和镍。2023年，加拿大是美国最大金属和矿产供应国（469.7亿加元的美国进口），第二大是中国（283.2亿加元），第三大是墨西哥（281.8亿加元）。
值得注意的是，特朗普近期签署的一项行政命令叫做《释放美国能源》，要求美国地质调查局的主管将铀列入关键矿产名单。加拿大为美国提供25%的铀。如果加拿大对铀施加出口管制，美国建设弹性铀供应链的目标将被妨碍。
然而，加拿大对美国施加出口管制可能会遭遇巨大的反弹。
出口管制是一个强有力的工具。虽然美国关税可能使加拿大进口商品的价格至少增长25%，但加拿大的出口管制将完全切断对某些商品流向美国。
这对两个经济体都是毁灭性的，因此，加拿大可能会将这项工具保留为最后的手段，也许在寻找替代出口目的地之前不会轻易触发。
加拿大对俄罗斯实施限制性经济措施，以回应俄罗斯不公正入侵乌克兰。在2022年，加拿大与G7盟友共同对俄罗斯实施金融制裁和出口管制。
迄今为止，加拿大国际事务部根据《特别经济措施法》已将超过3000个实体和个人列入其俄罗斯和白俄罗斯制裁名单。被指定个人的资产被冻结，加拿大人不得与其交易。
除了金融制裁，加拿大对技术实施了出口管制，并对俄罗斯的石油和黄金实施了进口限制。
加拿大还加入了G7成立价格上限，限制俄罗斯原油价格为每桶60美元，并禁止俄罗斯船只使用加拿港口。
为了执行对俄罗斯的金融制裁，FINTRAC加入了来自新西兰、澳大利亚、法国、德国、意大利、日本、荷兰、英国和美国的财务情报单位（FIUs），成立FIU工作组，旨在增强对俄罗斯实体和个人制裁逃避的情报分享。
与此同时，加拿大边境服务局的出口管制执行努力包括审查超过1500件运往俄罗斯的货物（截至2024年2月），并导致六次扣押和十四次针对出口商的罚款。CBSA继续与五眼情报联盟密切合作，分享有关出口控制逃避的信息。
为了解决俄罗斯阴影舰队的运作，加拿大在2025年3月建议成立一个TASK FORCE来对抗阴影舰队。这样的TASK FORCE将有助于解决这个制裁联盟产生的各类环境问题和执行挑战，但美国却否决了加拿大的提案。
关税
加拿大对关税的处理主要由《海关法》管控，该法概述了对进口商品评估和收取关税的程序，同时《海关关税立法》设定了特定进口商品的税率（通常基于“协调制度”，即国际标准的交易商品分类系统）。
加拿大边境服务局负责管理这些关税。此外，《特别进口措施法》允许加拿大保护受不公平贸易行为（如倾销或补贴）的行业，国际贸易法庭确定受损情况，加拿大边境服务局则施加必要的关税。
财政部长与外交部长等相关人士在确保加拿大贸易政策符合其更广泛的经济和外交目标方面发挥着重要作用。
加拿大多次与其盟国就关税问题保持一致，例如2024年，在美国和欧盟征税之后，加拿大对中国电动车征收了100%的关税以保护国内产业。
然而，加拿大在应对美国关税的同时，采用了外交谈判、报复性关税及依赖于争端解决机制等多重策略。
过去，加拿大迅速与欧盟和墨西哥对齐，寻求协调的国际领导响应，正如2018年美国对钢铁和铝制品征税时的做法。
类似于美国，加拿大向企业提供减免措施，帮助企业适应关税，给予在特定情况下减免的权利，例如无法从非关税国家采购商品或已有合同义务。
财政部在引入新关税之前，通常会从利益相关方寻求反馈。
在2024年，财政部发起了为期30天的咨询，讨论对中国电池、电池配件、半导体、关键矿产、金属和太阳能电池的可能关税，但尚未导致新关税的出台。
加拿大有关关税的主要缺点是缺乏贸易多样化。美国占加拿大进口的50%和出口的76%。
这种依赖严重限制了加拿大对美国实施关税的能力，而不必面对重大的经济后果。
此外，加拿大在全球舞台上的经济杠杆相对有限，复杂化了协调多边关税响应或谈判有利贸易协议的努力。
与此同时，加拿大实施关税的冗长公共咨询和监管程序使其难以快速利用关税作为应对不断变化的地缘政治或经济情况的工具。
积极的经济国家战略
除了胁迫/保护工具，加拿大还维护积极经济国家战略（PES）工具，如发展援助，以在北美以外建立经济联盟。例如，加拿大是向非洲国家提供国际发展援助的最大提供国之一。
在乌克兰之后，尼日利亚、埃塞俄比亚、坦桑尼亚和刚果民主共和国等国是加拿大国际援助的最大接受国。
加拿大的PES工具为联邦政府在需要时与其他国家开展富有成效的合作奠定了基础。
加拿大当局应利用PES工具，增强国家的国际地位，增加与世界其他地区的经济联系。
在美国几乎暂停所有美援的情况下，这一点尤为重要。
加拿大已经朝着这个方向迈出了步伐。
2024年3月9日，加拿大国际发展部长阿赫迈德·侯森宣布，加拿大将提供2.721亿加元用于孟加拉国和印太地区的援助项目。
这些项目将重点放在气候适应、赋权女性护理行业、推进体面工作和包容性教育及培训。
之前的3月6日，加拿大国际事务部启动了其首个全球非洲战略，旨在深化与非洲的贸易和投资关系，应对和平与安全挑战，并在国际舞台上推进共同优先事项，包括气候变化。
通过这种合作，加拿大计划提高经济和国家安全，增强供应链的韧性，维护关键商品的流通通道。
结论
加拿大全国政府维持一系列经济国家战略工具和权限，以应对经济和国家安全威胁。
同时，区域派系主义和省份权益的存在，可能妨碍联邦政府充分发挥其经济力量，但来自美国的关税威胁可能反而进一步团结和协调各省。
联邦政府与省长应联手应对这一具有挑战性的时刻，整合加拿大全国的经济力量，推进统一的经济国家战略，以保护国家的国家安全和经济安全利益。
加拿大在G7、NATO、瓦森纳协议等国际论坛中的领导和参与，以及与其他国家的双边关系，使其在协调和与西方伙伴合作的经济国家战略方面具有良好基础。
信息共享、联合调查、多边制裁以及多边发展和投资可以扩大加拿大全国经济力量的作用，同时加强西方努力，运用经济国家战略来推进全球安全目标，维护全球金融体系的完整性。
加拿大在通过发展援助和其他积极的经济国家战略工具建立超越西方的经济伙伴关系方面，也打下了坚实的基础。
